ANIEF: Osservatorio Permanente Integrazione

[edscuola]

L’ANIEF alla Consulta delle Associazioni dell’Osservatorio Permanente del 31 gennaio.
Resoconto ed osservazioni
A cura del prof. Rocco Vivoli, Resp. Anief-Handicap.

Il giorno 31 gennaio 2008, presso il Ministero della Pubblica Istruzione, si è tenuto l’incontro del Sottosegretario on. Letizia de Torre e alcuni esperti del Comitato Tecnico Scientifico con i componenti della Consulta delle Associazioni dell’Osservatorio Permanente per l’integrazione scolastica delle persone disabili.
Alla Consulta hanno partecipato su invito in rappresentanza dell’ANIEF i prof.ri Marcello Pacifico, Rocco Pio Vivoli e Nicoletta Maranzano.
Il Sottosegretario ha riepilogato le notizie sulle attività riguardanti l’integrazione, le politiche che hanno guidato il Dicastero e che hanno trovato riscontro in alcune iniziative e ha illustrato le linee guida del Ministero partendo dalla ricostituzione dell’Osservatorio sulla disabilità articolato in un Comitato tecnico scientifico ed in una Consulta delle Associazioni, nella quale l’ANIEF essendo impegnata su tutto il territorio nazionale sulle iniziative che riguardano l’integrazione scolastica, ha chiesto l’inserimento in via permanente.

Nel sistema scolastico italiano con la Legge 517 del 1977 venne sancito per gli alunni in situazione di handicap il diritto all’educazione e all’istruzione nelle scuole ordinarie. Gli alunni disabili certificati dati a.s. 2005/2006 rappresentano il 2,09 % di tutti gli alunni, con presenze diversamente distribuite tra i livelli scolastici (1,23 % nella scuola dell’infanzia – pari a 12.009 alunni -, 2,42 % nella scuola primaria – pari a 61.662 alunni -, 3,19 % nella scuola secondaria di primo grado – pari a 53.256 alunni - e l’1,36 % nella scuola secondaria di secondo grado – pari a 34.415 alunni – per un totale di 161.342 alunni su tutto il territorio nazionale.
Il 46 % dei docenti di sostegno ha un contratto a tempo determinato che non garantisce continuità nell’intervento.
La scuola reale ci consegna, inoltre un rapporto di 1 docente ogni 2 alunni in situazione di handicap, ma anche la presenza di più alunni con diverse tipologie di handicap nella stessa classe e in classi che accolgono anche altre situazioni di disagio (immigrazione straniera recente, disadattamento sociale), ritardi nell’individuazione e certificazione della situazione di handicap e della situazione di gravità, la riduzione dei collaboratori scolastici e solo in alcuni casi la presenza di operatori forniti dagli EE.LL. con contratti che non contemplano l’assistenza di base, emerge una oggettiva difficoltà a gestire la situazione di alunni adulti in situazione di handicap.
In linea con il Consiglio Nazionale della Pubblica Istruzione adunanza del 19 dicembre 2005 l’ANIEF ritiene che l’integrazione sociale, scolastica e lavorativa dei soggetti in situazione di handicap sia un tema che richiede azioni concrete ed un intervento integrato tra diverse responsabilità istituzionali, ferma restando la responsabilità di ciascuna di scuola di predisporre le condizioni affinché tutti gli alunni, durante la loro esperienza di vita scolastica, abbiano servizi qualitativamente idonei a soddisfare le proprie esigenze e perseguire l’obiettivo della piena integrazione.
In merito alla pianificazione delle azioni rivolte a persone in situazione di handicap, comprese quelle che si riferiscono all’integrazione degli alunni di ogni ordine e grado, ritiene necessario fare costante riferimento:
- al principio di uguaglianza dettato dall’art. 3 della nostra Carta Costituzionale. Le istituzioni della Repubblica hanno tutte il dovere di "rimuovere gli ostacoli di ordine economico e sociale che, limitando di fatto la libertà e l’uguaglianza dei cittadini, impediscono il pieno sviluppo della persona umana". Conseguentemente diritto allo studio (art. 34), alla salute (art. 32), all’educazione (artt. 30 e 38), all’assistenza ed all’avviamento professionale (art. 38) e al lavoro (art. 4) devono trovare operatori scolastici e sanitari e servizi sociali corresponsabilità nei confronti dell’alunno diversamente abile e della sua famiglia che va supportata dalle medesime istituzioni (art. 31);
- alla Legge quadro 104/1992 sui diritti delle persone in situazione di disabilità, punto di riferimento essenziale per ogni attività di supporto dell'integrazione scolastica;
- alla Legge 328/2000, parametro di riferimento, anche alla luce delle modifiche normative che hanno precisato le competenze e le responsabilità dei diversi sog-getti istituzionali per l'integrazione scolastica delle persone disabili, per la realizzazione di un sistema integrato di interventi;
- al D.P.R. 275/1999, che con l’esercizio dell’autonomia didattica, organizzativa e gestionale delle istituzioni scolastiche, garantisce flessibilità ed individualizzazione dei percorsi formativi più idonei in relazione alle disabilità presenti nell’ambiente scolastico;
- al D.Lgs. 112/1998 (art. 139), che ha conferito compiti e funzioni al sistema dei governi territoriali, anche in materia di istruzione, in particolare per quanto attiene l'organizzazione dei "servizi di supporto organizzativo al servizio di istruzione per gli alunni in situazione di handicap".

L’ANIEF assume le considerazioni e le indicazioni del Consiglio di Stato quali punto di riferimento importante per la predisposizione di tutti gli atti conseguenti ed auspica che la risoluzione adottata dalla Conferenza Unificata segni un percorso di piena e reale collaborazione tra i diversi soggetti istituzionali.
L’ANIEF, che rappresenta e si fa carico dei diritti e delle rivendicazioni delle persone diversamente abili ha centrato l’attenzione sugli aspetti e sulle prestazioni assistenziali direttamente connesse con l’integrazione scolastica, sottolineando la necessità di una precoce individuazione e certificazione in modo da mettere le diverse istituzioni nelle condizioni di garantire immediatamente le prestazioni rivolte a favorire l’integrazione scolastica degli alunni in situazione di handicap, prevedendo l’assegnazione di insegnanti di sostegno, di altre figure specialistiche come gli assistenti alla comunicazione e all’autonomia, l’individuazione – all’interno della scuola - degli assistenti all’igiene, l’assegnazione da parte degli Enti Locali del trasporto, l’assegnazione di fondi per l’acquisto di materiali ed ausili, la composizione delle classi, …
Rileva inoltre le forti preoccupazioni per una discontinuità nella presenza di insegnati di sostegno, considerata l’aumentata precarizzazione del personale, e per manovre di riduzione dello stesso personale (Legge Finanziaria 2008) che comporta la diminuzione delle possibilità offerte alle istituzioni scolastiche per affrontare, con strumenti e risorse adeguate, i bisogni educativi degli studenti più in difficoltà e maggiormente bisognosi di interventi adeguati. In questo contesto la nota ministeriale, indirizzata nel luglio scorso ai Direttori degli USR (prot. 4798/A4a del 27-7-2005), sull’attività di programmazione dell’integrazione scolastica degli alunni disabili da parte delle Istituzioni scolastiche, al di là delle intenzioni, dei consigli, delle considerazioni didattiche è lontana dalla realtà che ha tristemente registrato una drastica riduzione di classi, di docenti di sostegno e di collaboratori scolastici.
Entrando nel merito del DPCM n. 185/2006, l’ANIEF rileva negativamente come all’art. 1 l’accoglimento del suggerimento avanzato dalla Conferenza Unificata di non restringere le finalità dell’accertamento alla sola integrazione scolastica segna un cambiamento sostanziale nelle procedure adottate in precedenza. Il disposto di cui all’art. 35, comma 7 della legge n. 289/2002, al quale il regolamento dà attuazione, finalizzava la procedura alla sola attivazione delle attività di sostegno nella scuola. Certamente la semplificazione procedurale porta ad un risparmio di costi economici per le Aziende Sanitarie Locali preposte, ma non è specifico, con la conseguenza che le commissioni di accertamento non essendo più quelle competenti al solo fine dell’integrazione scolastica (per intenderci unità multidisciplinare) ma trattandosi di commissioni di prima istanza d’invalidità ai sensi della L. 26/5/1970 n.381; L.27/05/1970 n.382; L. 30/03/1971 n.118; L.11/02/1980 n.18; L. 11/10/1990 n.289 rischiano di fare riferimento a prassi consolidate estranee a parametri ICF adattabili al contesto scuola, creando confusione con quelli previsti per altri accertamenti istituiti ai fini di altre provvidenze.
Nelle more dell’applicazione del DPCM n. 185/2006, alcune Regioni hanno emanato Regolamenti (vedi Regolamento Regionale 8 marzo 2007 n.6 – Regione Puglia -) che prevedono per le modalità e i criteri per l’individuazione dell’alunno come soggetto in situazione di handicap l’istituzione di uno o più collegi determinato dalle aziende sanitarie locali ( per la Puglia il regolamento prevede un rapporto di un collegio ogni 250/300 mila abitanti). Questo significa che ad esempio per la ASL FG una delle province più estese d’Italia con abitanti di alcuni Comuni lontani dalla sede del Collegio più di 120 KM, ci sarà un trattamento sperequante collegato alla collocazione geografica, alla capacità economica o alla sensibilità sociale dei singoli. I genitori o chi esercita la potestà genitoriale dei disabili già all’atto della domanda di accertamento riservato ora solo alla loro iniziativa e non più consentito in caso d’inerzia da parte di questi ultimi alla scuola, dovranno a pena d’inammissibilità della stessa presentare la certificazione con definizione della patologia ICD-10 multiassiale rilasciata da un medico in servizio presso una struttura pubblica, specialista di pertinenza della patologia rilevata con la relazione clinica obbligatoria redatta da un medico specialista nella branca di pertinenza della patologia segnalata o da uno psicologo dell’età evolutiva di struttura pubblica.
In alcune province gli specialisti in Neuropsichiatria Infantile di una struttura pubblica sono ricercatissimi e sarà arduo trovarli in tempi utili.
Tutto questo iter solo per l’accertamento in situazione di handicap con l’eventuale indicazione della situazione di gravità (cfr. art. 3, commi 1 e 3, della legge 104/1992).
Non finisce qui, è prevista poi, la redazione, a cura dell’unità multidisciplinare composta dal medico specialista nella patologia segnalata, dallo specialista in neuropsichiatria infantile, dal terapista della riabilitazione nonché da operatori sociali (cfr. art. 3, comma 2, del d.P.R. 24 febbraio 1994, della diagnosi funzionale secondo i criteri previsti dall’Organizzazione Mondiale della Sanità (ICF).
Relativamente all’art. 3, che detta norme per l’attivazione delle forme di sostegno, stabilendo che, concluso l’accertamento e definita la diagnosi funzionale, vengano redatti il profilo dinamico-funzionale nonché il piano educativo individualizzato.
A fronte della prescrittività del compito attribuito ai soggetti di cui all’art. 5, comma 2, del dPR 24 febbraio 1994 (operatori sanitari individuati dalla USL e/o USSL e dal personale insegnante curriculare e di sostegno della scuola e, ove presente, con la partecipazione dell'insegnante operatore psico-pedagogico, in collaborazione con i genitori o gli esercenti la potestà parentale dell'alunno) che “in sede di formulazione del piano educativo individualizzato, elaborano proposte relative alla individualizzazione delle risorse necessarie, ivi compresa l’indicazione del numero delle ore di sostegno” non corrisponda analoga prescrittività per le istituzioni interessate (scuola, USR, MIUR, EE.LL., ASL) per rendere possibile con atti concreti (attribuzione di risorse, di posti di insegnamento, di collaboratori, di facilitatori, …) quanto richiesto dagli operatori e dal personale docente indicati, considerato – tra l’altro - che anche la recente giurisprudenza riafferma la necessità di rispettare le scelte degli organismi preposti all’indicazione delle risorse da assicurare. L’ANIEF in linea con il CNPI al fine di garantire che sul territorio nazionale si realizzino in maniera uniforme gli interventi a sostegno degli alunni in situazione di handicap ritiene che debbano essere previste forme di corrispondenza automatica tra le richieste avanzate in ordine all’indicazione del numero di ore di sostegno e l’attribuzione del personale docente necessarie senza alcun passaggio censorio, che risulterebbe una de-responsabilizzante forma di controllo, da parte dei diversi livelli amministrativi scolastici. Parimenti, pur comprendendone le ragioni, Il CNPI ritiene che la scelta di espungere dal testo sottoposto al parere delle Regioni il riferimento all’individuazione del monte ore di assistenza ritenute necessarie e poste a carico degli EE.LL., sia foriera di possibili pericolose differenziazioni tra i diversi territori. Anche il ricorso all’attivazione di “opportune intese in materia tra gli enti locali e le singole istituzioni scolastiche …”(cfr. parere del Consiglio di Stato) non può risolvere la questione di un trattamento sperequante collegato alla collocazione geografica, alla capacità economica o alla sensibilità sociale dei singoli Enti Locali. Infine sull’art. 4, che conferma al Direttore dell’ USR l’atto autorizzativo per l’attivazione di posti di sostegno in deroga al rapporto insegnanti/alunni (1 a 138) a norma dell’art. 35, comma 7, della legge 27 dicembre 2002, n. 289 sulla base della certificazione attestante la particolare gravità rilasciata dalle commissioni ASL competenti, Il CNPI rileva un possibile conflitto di competenza, tra il soggetto certificante ed il responsabile amministrativo, che non permette di realizzare tutti gli interventi definiti e programmati dai diversi soggetti responsabilmente individuati ed impegnati nelle procedure di accertamento e definizione degli interventi.
Ancora una volta il provvedimento ha assunto una connotazione meramente economicistica, al di là di ogni pretesa di intervento formativo e di integrazione sociale e scolastica.
Il regolamento DPCM n. 185/2006 precostituisce ancora situazioni di disparità quando non prevede azioni coerenti, conseguenti e semplici per assicurare l’organico necessario secondo le indicazioni orarie definite dagli organismi preposti. Una ulteriore stratificazione di norme che non semplifica le procedure e non garantisce il riconoscimento integrale del lavoro certificativo dei soggetti competenti; introduce elementi di discrezionalità sull’accertamento della situazione di gravità rilasciata da soggetti competenti prevedendo la facoltà degli USR di autorizzare l’attivazione di ulteriori posti di sostegno in deroga al rapporto insegnanti alunni ex art. 35, comma 7 della legge 289/2002; tace sulle prestazioni assistenziali a carico degli EE.LL., un silenzio che porta a risoluzioni sperequanti nonostante l’assistenza sia “il presupposto che consente l’integrazione scolastica” (cfr. parere Consiglio di Stato); non precisa i tempi di consegna della certificazione e della diagnosi funzionale all’istituzione scolastica per l’adozione dei provvedimenti conseguenti considerato che i soggetti di cui all’art. 12, comma 5 della legge 104/1992 sono tenuti a definire il piano educativo individualizzato entro il 30 luglio per gli effetti previsti dalle legge 20 agosto 2001, n. 333.
Infine il CNPI ritiene che il provvedimento non possa considerarsi esaustivo circa gli interventi da porre in essere per garantire la piena integrazione di tutti gli alunni. Gli alunni in situazione di disagio sociale non sono certamente annoverabili tra e con gli alunni in situazione di handicap, tuttavia la loro condizione reclama interven-ti di sostegno per un approccio all’esperienza scolastica e allo studio più consono alla loro situazione.
Per rendere effettivo il diritto all’integrazione dell’alunno la normativa prevede, sin dalla legge n. 517/1977, l’impiego di docenti specializzati, assistenti educativi di supporto all’autonomia ed alla comunicazione ed i collaboratori scolastici. La legge n. 104/92 (art. 13) costituisce la fonte vigente sia in merito alle risorse da utilizzare in campo didattico (i docenti), sia sul fronte dell’assistenza (gli assistenti educativi a carico degli EE.LL. sulla base della legge n. 328/00), mentre la responsabilità dei collaboratori scolastici statali è stata introdotta dal CCNL Scuola 1995 e precisata, con riferimento all’assistenza di base intesa come "ausilio materiale per l’accesso, l’uscita e lo spostamento nei locali scolastici, per l’uso dei servizi igienici e la cura dell’igiene personale", con il CCNL Scuola 2003. Ai docenti di classe compete una responsabilità diretta nei confronti dell’alunno con han-dicap, per garantire la cura del percorso didattico individualizzato e l’effettiva integrazione dell’alunno nella classe; essi devono inoltre realizzare un’effettiva integrazione professionale con l’insegnante di sostegno, che, assumendo la contitolarità della classe, oltre ai compiti di coordinamento e di diretto intervento con l’alunno, è corresponsabile delle azioni predisposte per la generalità degli allievi e partecipa a pieno titolo alle attività di programmazione e di valutazione per tutti gli alunni della classe (art. 315 TU, art. 10 O.M. n. 80/95, art.13 O.M. n. 266/97 e succ.). Le risorse umane aggiuntive (docente di sostegno ed eventuali assistenti educativi) vengono assegnati all’Istituto rispettivamente dall’Ufficio Scolastico Regionale (USR) e dal Comune, sulla base delle esigenze emergenti dal PEI; non è prevista invece nessuna assegnazione aggiuntiva di collaboratori scolastici da parte dell’USR. Con specifico riferimento agli insegnanti di sostegno la Legge -Finanziaria per il 1998- n. 449/1997 (art. 40, comma 3) ha fissato, nell’ambito dell’organico provinciale, la quota di un insegnante specializzato "per ogni gruppo di 138 alunni complessivamente frequentanti gli istituti scolastici statali della provincia", fatta salva la facoltà per il Direttore Generale dell’USR di autorizzare la stipula di contratti a tempo determinato per l’assunzione di docenti di sostegno in deroga al rapporto 1/138 alunni (Legge –Finanziaria per il 2003- n. 289/2002, art. 35, comma 7) in presenza di handicap particolarmente gravi o per nuove certificazioni. L’assegnazione quantitativa dei docenti di sostegno avviene sulla base dell’art.41 del D.M. n. 331/1998 , che richiede all’USR di considerare il "progetto educativo individuale", unitamente alla Diagnosi Funzionale ("bisogni, strategie in rapporto alle risorse com-plessive della scuola, con previsione programmata della riduzione motivata dell’impiego dell’insegnante di sostegno" … "evitando l’assegnazione automatica, di anno in anno,della medesima entità di sostegno"), tenendo conto "dell’organizzazione didattica di ciascuna scuola", "della necessità di interventi precoci" e "della priorità da attribuire ai progetti caratterizzati dall’interazione scuola-lavoro". Il D.M. n. 141/1999 , sostitutivo dell’art. 10 del D.M. n. 331/1998, relativo a tutti gli ordini di scuola, prevede, in presenza di un alunno con handicap, un numero massimo di alunni per classe oscillante tra 20 e 25, da stabilirsi in ogni singolo caso tenendo conto della gravità dell’handicap, delle situazioni soggettive dell’alunno, nonché delle condizioni organizzative e delle risorse professionali esistenti in ciascuna scuola. La necessità della riduzione numerica a 20 alunni deve essere esplicitata e motivata in rapporto alle esigenze formative dell’alunno ed il progetto articolato d’integrazione deve definire espressamente le strategie e le metodologie adottate dai docenti della classe, dall’insegnante di sostegno, nonché da altro personale della scuola stessa. Ogni classe può accogliere, normalmente, un solo alunno disabile e comunque non più di due, se non gravi e solo in casi residuali. Ormai alla luce della nuova finanziaria questo principio finisce per restare il più delle volte disatteso.
Nel sistema vigente l’assistenza di base nell’istituzione scolastica è attività connessa con quella educativa e didattica per concorrere all’integrazione della persona disabile secondo un progetto unitario che coinvolga tutti gli operatori (dirigenti scolastici, docenti, collaboratori scolastici, genitori, tecnici della riabilitazione ecc.) in un unico disegno formativo defini-to nel Piano Educativo Individualizzato (PEI) che si colloca, ai sensi del DPR 275/1999 all’interno del Piano dell’Offerta Formativa (POF) che, tra l’altro, indica criteri e modalità organizzative dell’intero servizio formativo che ciascuna istituzione intende attuare, anche in relazione alle varie e diversificate esigenze degli alunni e delle famiglie, richiamando le connesse responsabilità istituzionali per mettere in campo processi di integrazione di ciascun alunno disabile frequentante la scuola stessa. A proposito di personale vanno ancora citate le competenze del gruppo di lavoro per l’handicap (GLH), incardinato presso ciascun USR, composto esclusivamente da personale scolastico, con funzioni tecnico-professionali (CC.MM. n. 227/1975, n. 216/1977 e D.M. n. 122/1994), per l’istruttoria delle assegnazioni di personale di competenza dell’USR. Infine occorre richiamare lo strumento giuridico operativo per facilitare l’intesa e l’assolvimento, da parte delle varie istituzioni, dei compiti specifici: l’Accordo di Programma (Legge n. 142/1990, art. 27; Legge n. 104/92, artt. 13, 39 e 40; D.I. 9.07.1992) che definisce, a livello regionale, provinciale, comunale, le funzioni della Scuola e delle Istituzioni che interagiscono con essa per l’attuazione del processo d’integrazione. Esso è finalizzato alla "programmazione coordinata delle attività formative, sanitarie, socio-assistenziali, culturali e sportive" prevedendo gli obiettivi, le modalità, gli interventi finanziari, le risorse disponibili e i compiti di ciascun ente sottoscrittore.
Il Sottosegretario nel prevedere il superamento del DPCM 185/2006 ha annunciato la sperimentazione in 10 Province in relazione al disposto della Finanziaria 2008 del percorso previsto da un documento elaborato di concerto con il Ministero della Salute, con il contributo degli esperti dell’Osservatorio avente lo scopo di stabilire:
- le modalità e i criteri per ricondurre la complessa materia dell’integrazione scolastica dell’alunno con disabilità all’interno del progetto complessivo;
- la ridefinizione dei principi e dei criteri su cui fondare gli interventi di sostegno e assistenza ;
- le modalità di coordinamento e funzionalità dei momenti accertativi e di integrazione delle azioni di tutti i soggetti istituzionali coinvolti; Ministero della Pubblica Istruzione, Uffici Scolastici Regionali e Provinciali, Aziende Sanitarie Locali, Istituzioni scolastiche autonome, Regioni, Province, Comuni, Aziende Ospedaliere.
E’ stato illustrato il progetto di formazione “I care” fondato sulla ricerca azione, indirizzato a docenti, dirigenti, personale ATA, ma anche a genitori e a tutti i soggetti che collaborano con la scuola che coinvolge circa 1600 scuole di ogni ordine e grado con un impegno finanziario di circa sei milioni di euro.
Il percorso prende in esame gli ambiti della didattica, dell’organizzazione scolastica, della relazione scuola-territorio e scuola-famiglia, del tema del Progetto di vita.
Per il progetto Nuove Tecnologie e Disabilità sono stati previsti corsi di formazione destinati agli operatori dei 92 Centri di Supporto Territoriale distribuiti in tutte le regioni italiane al fine di verificare come vengono utilizzate le attrezzature esistenti nella varie scuole.
E’ stato riorganizzato il sito web del Ministero con una sottosezione dedicata all’integrazione scolastica ed è stata prevista la fornitura di libri di testo digitali per gli alunni con disabilità.
E’ stato istituito un monitoraggio un Nucleo itinerante di ispettori ministeriali finalizzato a raccogliere informazioni circa le modalità di certificazione degli alunni con disabilità, della loro assegnazione alle scuole, del funzionamento dei gruppi di lavoro.
L’intervento del Presidente Nazionale dell’ANIEF, che ha seguito quello del Vice-Presidente FISH, prof. S. Nocera, il prof. Pacifico ha illustrato la memoria predisposta dai delegati soffermandosi in particolar modo sulla denuncia della norma introdotta nella legge finanziaria 2008 recante la soppressione delle deroga nell’attribuzione delle ore di sostegno, e della nota prot. n. AOODGPER 11139 del 27 maggio 2007 (MPI-Dipartimento per l’Istruzione, Direzione Generale per il personale della scuola, Uff. III) che ha riaperto gli elenchi aggiuntivi di sostegno a dispetto dei diversi supplenti specializzati che ogni anno garantiscono la continuità didattica nell’integrazione degli alunni diversamente abili.